Erytheis

Politique, droit et raison d'Etat

« ... che gli stati non si tenevono co' paternostri in mano », [Cosme l'Ancien], N. Machiavel, Histoires Florentines, VII, 6

Introduction

Qui n'a jamais vécu des situations où l'action honnête ne paraissait pas utile de façon évidente, où l'action scrupuleusement respectueuse de la morale ne conduisait pas à un bien? Qui n'a jamais relevé dans la politique des Etats des moments où ceux-ci doivent choisir entre être juste (universellement juste) et protéger leurs citoyens face à la menace d'autres êtres humains ? Qui ignore que l'activité des gouvernements consistant à choisir entre un bien désirable ou un mal inévitable fait partie intégrante de la politique, de n'importe quelle politique ? Tous ces points sont, semble-t-il, des lieux communs dont on remarque immédiatement qu'ils sont intimement liés à tout type d'action politique. Peut-être est-ce à cause de cette conviction qu'il paraît étrange que le thème des raisons d'Etat ait disparu de l'horizon de la théorie politique normative.

Le thème des raisons d'Etat, et de manière plus générale, des raisons d' « ordre politique », touche à un type de « connaissance interdite » qui nous fait percevoir qu'il y a des circonstances où un écart considérable se creuse entre éthique et politique, entre morale et sécurité, entre le juste et le bien, entre ce qui est convenable « pour nous » et ce qui est universellement adéquat, etc. C'est peut-être en raison de cette relation avec « l'interdit » et avec la transgression que le concept s'est comme évaporé du champ de la théorie politique. Son discrédit fait qu'aujourd'hui l'usage de ce concept est déconseillé politiquement et que le champ des questions auquel il tentait de répondre soit occupé par un autre ensemble de concepts similaires : on dira ainsi d'une question qu'elle est d'« intérêt national » ou d'un tel qu'il a « le sens de l'Etat ». Bien que ces expressions ne signifient pas la même chose, elles sont intimement liées à l'univers de la raison d'Etat et à celui de la prudence et du jugement politique. Ainsi, une « question d'intérêt national » requiert de la prudence, peut-être même le secret. Le « sens de l'Etat » exige de la responsabilité et un jugement politique capable d'apprécier les finalités les plus hautes de la communauté étatique (sa survie ou le maintien de ses valeurs fondamentales) au nom desquelles il est possible de sacrifier les intérêts partisans ou la cohérence éthique.

Ainsi, les raisons d'Etat en dépit des apparences n'ont pas disparu de ce monde. Elles constituent dans une grande mesure l'arrière-fond de toute théorie ou de toute action politique. Certes, il est vrai que la discipline des raisons d'Etat est apparue en relation avec la naissance de l'Etat ou au moins, à l'une de ses « naissances » qui date de la Renaissance et de l'époque Baroque. Et il semble évident qu'aujourd'hui nous n'avons plus besoin comme avant, à la Renaissance, d'exiger une conduite en accord avec la raison d'Etat pour stabiliser l'existence de celui-ci ou plus précisément, pour stabiliser la sécurité de la vie et l'autonomie de la communauté politique que l'Etat ait censé protéger. Mais il reste que ce concept de raisons d'Etat ne visait pas seulement à stabiliser l'existence de l'appareil de domination étatique, il convient aussi de signaler qu'il aspirait aussi à rendre compte de certaines tensions internes pour y mettre fin : ces formes de vie étaient demandeuses vis-à-vis du politique pour rendre effective l'apparition de la justice. Autrement dit, la justice pouvait seulement apparaître au sein d'un ordre politique concret mais la défense et le développement de cet ordre suscitaient des tensions et des contradictions élémentaires dans l'idée même de justice. C'est pourquoi l'ordre de la justice universelle, qu'il soit chrétien ou moderne, doit se penser en termes de parcellisation étatique ou de tout autre type d'ordre politique concret. Paradoxalement, la conception universaliste de la justice qui nous unit se fonde sur les frontières particularistes qui nous séparent : les droits que nous avons en tant qu'êtres humains sont réalisables seulement en tant que citoyens. Ainsi, pour avoir accès à ce qui nous unit dans le monde, le juste par exemple, nous devons nous séparer et créer des communautés politiques différenciées. Par ailleurs, ces communautés et ordres politiques se fondent sur le choix de certaines règles du vivre ensemble et le rejet de certaines autres, et il ne pourrait en être autrement. Mais alors, la configuration d'une conception de la justice, même s'il s'agit d'une conception procédurale, ne peut être absolument inclusive ni nous garantir, en ces temps postmodernes, un ordre complètement harmonieux. Autrement dit, tout ordre politique suppose le choix de certaines valeurs et priorités ; ce choix n'étant ni neutre, ni parfaitement inclusif, ni absolument rationnel pas plus qu'il n'est universel et parfait[1].

Ce qui s'est produit, semble-t-il, c'est qu'en faisant disparaître de l'horizon politique les références aux raisons d'Etat, on a perdu conscience par la même occasion de toutes les tensions fondamentales inhérentes au vivre en commun. Nous mettons un point d'honneur à éviter les scissions, les conflits et les problèmes qui traversent nos formes de vie libéral-démocrates et pour cela notre effort s'est dirigé vers la « sécurité rationnelle » pour ne pas avoir à choisir entre les biens désirables ou des maux inévitables car ces choix produisent des pertes et des tensions. Cette sécurité rationnelle s'exprime par ailleurs par le fait que certaines règles et certains principes nous suffisent pour échapper à l'injustice et à la domination.

Cependant, il faut clarifier un possible malentendu: il ne s'agit pas d'avancer que la théorie et la pratique contemporaines considèrent que l'injustice ou la domination n'existent plus. Mais plutôt qu'elle croit que leur existence est exclusivement due à une mauvaise ou faible application des principes libéral-démocratiques qui sont par ailleurs parfaits et impeccables, sans entourloupes ni tensions internes. Tout ce qui ne va pas devrait alors être mis sur le compte de la volonté de domination des puissants, d'un renforcement insuffisant de la démocratie ou du contrôle judiciaire, ou encore sur le compte des défaillances dans le fonctionnement concret des systèmes. Mais sûrement pas sur le compte de l'existence dans nos formes de vie d'une limite, d'une insuffisance interne, d'un problème, d'une contradiction ou d'un antagonisme fondamental, quels qu'ils soient. En définitive, on nous dit que nos démocraties libérales exigent des réformes ici et là, qu'elles requièrent une meilleure application, plus consciencieuse, de telle ou telle valeur et de changements dans telle ou telle institution, mais en elles-mêmes nos formes de vie n'auraient aucun problème ni contradiction sérieuse. Rien d'autre, en somme que ce qu'une application correcte de la science, de la rationalité ou de la justice ne pourrait résoudre. Nous devrions donc nous efforcer de réaliser concrètement nos idéaux, mais ceux-ci, en eux-mêmes, seraient parfaits et ne contiendraient aucun dilemme interne sur lequel nous devrions nous pencher laborieusement. Plus encore, pour « réaliser » ces idéaux, nous n'aurions qu'à les mettre en pratique et qu'à agir en accord avec eux, les moyens justes donnant alors naissance à un monde juste.

Il est curieux de voir que pratiquement toute la culture occidentale a rejeté le pluralisme tragique qui suit de l'aggravation des contradictions internes et des scissions inhérentes à nos formes de vie. De fait, hors exception, notre culture s'est montrée très sûre de l'harmonie essentielle entre toutes ces choses. Morale et sécurité, éthique et politique, le juste et le bon, etc., sont soi-disant essentiellement compatibles. Et la certitude de l'harmonie est pour nous un fait : de la Grèce classique au christianisme jusqu'à l'époque moderne et l'époque contemporaine, presque toute le monde a affirmé qu'il existe une parfaite compatibilité entre justice et bien commun, sécurité et liberté, le bien de la polis et le bien individuel, le perfectionnement d'une propre forme vie et la justice universelle, etc. Il suffit de lire Platon, Cicéron, d'Aquin ou Erasme ou encore Quevedo, Locke, Kant, Rousseau jusqu'à Rawls, Habermas et Dworkin. Selon nous, cette foi dans l'harmonie explique en partie le désintérêt vis-à-vis des raisons d'ordre politique et le lent remplacement de la théorie politique par les théories de la justice, qu'elles soient éthiques ou juridiques. Ainsi, le rejet des raisons d'Etat comme théorie de la politique va de pair avec le rejet du pluralisme tragique comme élément essentiel de nos formes de vie et avec la substitution de l'analyse du pouvoir par la juridicisation du concept de justice.

Mais la croyance profonde en la complète compatibilité de nos idées normatives et la répétition constante du leitmotiv de l'harmonie essentielle n'ont pas réussi à faire en sorte que les scissions disparaissent ni même que notre pratique politique soit moins cruelle ou plus juste. Elles ont plutôt transformé notre manière de parler des transgressions politiques de l'éthique, c'est-à-dire de ce qui constitue le noyau fondamental des raisons d'Etat : la transgression de certaines valeurs pour en promouvoir d'autres. Certes dans le langage habituel, les raisons d'Etat sont à relier à des transgressions intolérables de la loi ou de la morale au bénéfice des puissants. Cette considération n'est pas incorrecte, surtout au vu de la prolifération de ce type de raisons et d'actions de la part des gouvernements. Mais que se passe t-il quand le bénéfice n'est pas celui des puissants et quand les transgressions ne sont pas si intolérables que cela ? Les raisons d'ordre politique et les raisons d'Etat aussi se situent dans ce contexte. De fait, ce contexte éthique et politique est celui dans lequel ces raisons deviennent problématiques sans qu'il soit possible de les rejeter de manière catégorique. C'est pourquoi il s'agit du lieu le plus intéressant pour les étudier.

Quoi qu'il en soit, devant ces dilemmes, les défenseurs irréprochables de l'harmonie répondent : aucune transgression ne se justifie même si elle promeut le bien commun (fiat iustitia et pereat mundus). Les défenseurs implacables de la priorité absolue du bien commun affirment : n'importe quel niveau de transgression se justifie si elle promeut la sauvegarde du bien commun (salus populi suprema lex). Ainsi, la recherche de l'harmonie a conduit la pensée occidentale vers une de ces solutions marquées par l'excès, la justification de la domination et la sujétion citoyenne. De fait, la manière dont les « défenseurs irréprochables » deviennent des « défenseurs implacables » (et vice versa) est extrêmement curieuse. L'élision des contradictions que les deux positions recommandent les fait coexister dans un même espace réflexif (celui de l'annulation des tensions) et cela les conduit à partager certaines justifications : les irréprochables veulent qu'on agisse efficacement, les implacables veulent justifier leurs transgressions et le font via des concepts comme un « mal inévitable », « un mal nécessaire », etc. C'est à ce moment-là que les irréprochables et les implacables essaient d'identifier les concepts : le juste est le nécessaire, la morale est la meilleure politique... et vice-versa : le nécessaire se transforme en juste, la politique est la meilleure voire l'unique morale, etc.

Nous avons déjà analysé en détail dans un autre ouvrage aussi bien l'apparition de cette problématique que son développement ultérieur, jusqu'à nos jours (Del Águila 2000), c'est pourquoi dans ce bref travail nous nous limiterons à suivre brièvement le fil de la définition du concept et nous essaierons de convaincre les lecteurs de son actualité et de son importance aussi bien pratique que théorique.

Les raisons d'Etat

Supposons un moment que nous pouvons définir la raison d'Etat comme une discipline qui justifie certaines exceptions aux principes moraux légitimes ou à la justice pour des raisons d'ordre politique afin de protéger ainsi la sécurité de la communauté ou le bien public. Si nous choisissons cette définition générale, alors nous devrions être d'accord avec ceux qui soutiennent que la raison d'Etat a toujours existé. Aussi bien dans notre histoire que dans les autres civilisations ce type d'argument d'ordre politique et la justification de certaines transgressions dans certaines circonstances ont été et sont monnaie courante. Comme l'écrivait Montesquieu, « il y a des cas où il faut mettre, pour un moment, un voile sur la liberté » de la même manière que dans l'Antiquité à certaines occasions « on cachait les statues des Dieux » pour qu'elles ne puissent pas observer la transgression de leurs lois (Montesquieu 1979, livre XII, chapitre 19).

Le plus important dans ce cas c'est que les situations régies par ces tensions ne sont pas routinières mais bien exceptionnelles (même si elles apparaissent toujours parce qu'elles sont reliées au caractère limité de toute vie politique commune, ce caractère limité constituant quant à lui un trait permanent).

Ainsi donc, cette première datation relie l'existence des raisons d'Etat à la politique même, à son caractère contingent, pluriel et instable. Cela suppose aussi que le savoir qui traite de cette affaire n'est pas sûr et certain mais est le produit de la prudence du gouvernement ou des acteurs et des spectateurs de la politique. Selon cette première définition, les raisons d'Etat ou d'ordre politique constituent un aspect inéluctable de la vie politique et même de celle que nous considérons comme juste ou légitime.

Ceci étant dit, si nous considérons que la raison d'Etat se trouve liée à une conception stratégique de l'action politique, et qu'elle fonctionne seulement comme un mécanisme de justification des transgressions quand elle s'associe à un savoir technique sur la politique, alors nous devrons donner raison à ceux qui la datent à partir de la figure du Machiavel stratège et du machiavélisme[2]. Selon cette perspective, la raison d'Etat n'est rien d'autre qu'une technique de domination liée à la stratégie machiavélique qui conseille au sujet de transgresser la justice ou la morale pour obtenir le succès de son action, peu importe par ailleurs la nature de l'objet ou du succès de cette action. L'aspect crucial de cette conception de la raison d'Etat serait la stratégie et le jugement par les résultats de l'action. Ceci est le type de jugement recommandé par Machiavel pour les affaires publiques étant donné que « dans les actions de tous les hommes pour lesquelles il n'existe pas de tribunal auquel recourir, ce sont les fins qui doivent être considérées » (Machiavel 2000, chapitre 18). Et la raison pour laquelle il en est ainsi c'est que, après tout, les personnes ont tendance à « juger les choses à partir de leurs résultats » (Machiavel 2004, livre III, chapitre 35). Cette idée que les personnes peuvent et, qui de fait, ont l'habitude de décider sur la convenance des transgressions au vu de ses résultats, est ce qui a valu à Machiavel le privilège discutable d'être qualifié de « maître du mal ». En effet, en introduisant dans la pensée politique l'idée que « l'homme est le seigneur de toutes choses » (Strauss 1975, p. 85 ; Voir aussi Mansfield Jr. 1979, p. 441), le Florentin aurait été coupable de délier l'homme de sa communauté traditionnelle et de sa religion héritée et de l'abandonner ainsi à ses propres forces sans frein ni limite aucune. Se faufilerait ainsi dans notre tradition de pensée l'idée d'un pluralisme des valeurs et d'un choix tragique entre elles, l'idée qu' « il n'y a pas de bien sans mal, et [que] ceci est vrai même dans la vertu républicaine » (L. Strauss 1984, p. 262 ; voir aussi H.C. Mansfield Jr. 1998, p. 19), c'est-à-dire même dans le cas de la vertu politique des citoyens d'un ordre légitime et juste.

Il y a ceux qui pensent, cependant, que cette dernière définition alternative qui relie les raisons d'Etat avec la méthode stratégique et le jugement par les conséquences est équivoque. Et elle le serait parce que nous devrions considérer la raison d'Etat comme un produit de la relation entre : (1) le modèle de la stratégie à laquelle nous venons de faire allusion plus (2) la connexion de ce modèle stratégique (entendu comme moyen) avec un ordre légitime supérieur (entendu comme fin) et (3) une institution étatique protectrice (qui fusionne les moyens et les fins).

Contre certaines interprétations stratégiques de Machiavel, les partisans d'une lecture républicaine du Florentin soulignent que dans son ½uvre les transgressions sont liées à l'obtention[3] d'un ordre légitimant qui les justifie : la réalisation ou le maintien d'un ordre républicain libre et sûr. Ainsi en est-il quand il affirme que si ce qui est en jeu est « la sauvegarde de la patrie [alors] on ne doit plus prendre en considération le juste ou l'injuste » (Machiavel 2004, livre III, chapitre 41) ou quand il écrit qu'un fondateur qui veille pour le bien commun ne doit pas se préoccuper si les faits l'accusent (il s'agit de la transgression en elle-même) puisque les résultats l'excusent, à savoir l'obtention d'un ordre politique libre (Ibid., livre I, chapitre 9). Ce lien avec la stratégie du « vivere civile e libero » d'une république est très important puisqu'il ne pose pas de limites « internes » au caractère de la transgression (éthique et morale) dans l'action politique. Cependant, tout n'est pas permis. Seul est valable ce qui est compatible avec le maintien et le développement de la liberté. Ainsi, les conséquences intègrent certains principes et doivent être jugées en accord avec eux. Tout ceci module, pour ainsi dire, le niveau de transgression tolérable. Cela n'élimine pas pour autant le choix tragique ni le pluralisme des valeurs ni l'ouverture au monde de l'action avec ce que cela signifie de contingence et de risque.

Dans cette lecture républicaine de l'½uvre de Machiavel, la stratégie nouerait un lien avec un ordre légitimant. Il est clair, cependant, que cet ordre légitimant est ouvert et que la formulation d'un jugement sur lui peut se produire seulement ex post facto. Mais quoi qu'il en soit, ce qui est assurément évident, c'est que chez le Florentin il ne se produit pas la connexion entre (1) la stratégie et (2) la finalité républicaine avec (3) une institution étatique protectrice capable d'être à la fois un moyen de sauvetage de l'ordre légitimant et cet ordre légitimant même. Si nous admettons que pour que surgisse la raison d'Etat ce dernier lien est crucial, dans ce cas il faut fixer sa date de naissance non pas chez Machiavel (et encore moins antérieurement), mais plutôt chez les théoriciens de la raison d'Etat. Parce qu'en effet pour ces théoriciens, la justification des transgressions ou des priorités problématiques entre éthique et politique se réalise dans les termes d'un « ordre supérieur ». Mais, à son tour, cet ordre s'identifie avec un Etat protecteur de la vie de la communauté, lequel Etat est lui-même un élément inévitable de cet « ordre supérieur ».

C'est le mérite de Giovanni Botero de nous avoir offert une définition très juste de ces liens qui constituent la raison d'Etat. Ainsi, nous dit-il, l'« Etat est une ferme domination sur les peuples et la raison d'Etat est la connaissance des moyens propres à fonder, conserver et agrandir une telle domination » (Botero 1990, p.1). Dans le cas du jésuite Botéro, la technicité moyens-fins qui est patente dans sa définition se teinte par la suite d'une couche de légitimité à travers les affirmations qui visent à la nécessaire conformité des raisons d'Etat avec la loi divine (Zarka 1994). Naturellement ceci a l'air d'un piège ou plutôt d'une manière de rendre présentable les transgressions techniques conseillées en affirmant leur compatibilité avec la loi divine. Mais c'est plus que cela. Le pouvoir justificateur de la religion fait que les transgressions peuvent atteindre des niveaux de cruauté réellement élevés (l'Inquisition ou les guerres de religions, pour citer quelques exemples) mais elles demeurent fermement des actes légitimés par la force de la loi divine. Parmi les auteurs espagnols, Saavedro Fajardo avait déjà distingué cette puissance justificatrice et avait écrit que, certes la justice consolidée par les lois constitue le pilier sur lequel s'appuie toute république légitime. Mais, à n'être que cela, elle risquait de n'être qu'un fondement fragile, un pilier suspendu dans les airs, si elle ne se nourrissait à son tour de la religion, puisque celle-ci a autorité sur les corps et aussi sur les âmes et « cette crainte [de la loi divine] est si nécessaire dans la République que la Religion apparaissait aux yeux de beaucoup d'Impies comme étant une invention politique » (Saavedra Fajardo 1985, empresa 24).

Autrement dit, si la transgression aspire à se justifier en termes de contribution nécessaire à la préservation d'un ordre supérieur (la loi de Dieu ou, plus tard, l'empire de la raison, le bien-être du peuple, l'émancipation humaine, selon la manière dont les élites interprètent ces notions) et ceci étant à relier, à son tour, à la survie ou au renforcement d'un appareil politique étatique (par exemple, l'Etat serait l'instrument de la loi de Dieu, de l'empire de la raison, etc.), alors dans un tel cas, la raison d'Etat naîtrait seulement avec l'Etat et avec l'attribution de ces « hautes » fonctions. L'idée de nécessité est désormais cruciale. Peut-être son développement le plus conséquent est-il d'origine hobbesienne et peut nous fournir une pièce supplémentaire pour définir la raison d'Etat. L'Etat peut et doit transgresser par nécessité. De fait, nécessité « fait loi » : elle valide, légitime et légalise des conduites qui sinon seraient inexcusables (Hobbes 1968, chapitre 13). De cette façon, le renforcement de l'Etat comme appareil devient identique à l'obtention de ses fins supérieures et l'interprétation de ces choses peut s'effectuer seulement au sein de l'Etat. La défense et la montée en puissance de l'Etat se ramènent à la réalisation d'un ordre parfait sans fissures et finiront par être identiques en obtenant la perfection politique, et à travers cela, la perfection morale. Quant au reste, l'aspiration de la discipline de la raison d'Etat ne serait plus d'obtenir désormais un savoir prudent sur les scissions, les tensions et les contradictions internes à nos idéaux de vivre commun mais plutôt d'établir un savoir sûr et certain, « scientifique », s'exprimant en règles évidentes, et qui nous permette d'identifier le genre comme une « science du gouvernement » mesurée et précise.

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Pour ordonner ces éléments de définition de la raison d'Etat nous suggérons l'interprétation suivante. Premièrement, nous supposons que les raisons d'ordre politique ont toujours existé : ce sont les raisons entendues comme tensions internes aux formes de vie politique que l'on constate dans les transgressions des idéaux normatifs, dans les choix tragiques et le pluralisme des valeurs. Cependant, nous supposons également que Machiavel a retraduit cette perspective de manière originale comme une scission fondamentale à tout ordre politique : celle qui se produit entre une éthique individualiste, universaliste d'une part et une éthique prudentielle et conséquentialiste d'autre part. Et il le fait de manière plus cohérente, claire et pluraliste que ce qui s'était fait jusqu'alors. Une fois produite cette « blessure » dans la morale et dans la politique conventionnelles et une fois que ses écrits inondèrent l'Europe, il n'était plus possible d'ignorer le problème. Les raisons d'ordre politique se concentrent à ce moment-là dans l'ordre politique dominant : l'Etat.

C'est à partir de là qu'apparaissent les théoriciens de la raison d'Etat, non pas avec l'intention de réfléchir sur cette blessure, mais plutôt avec l'intention de la soigner. Si on arrivait à relier le bien avec l'Etat et celui-ci avec la justice c'est-à-dire, avec un ordre légitimant, «supérieur et indéniable », les scissions s'harmoniseraient, le monde récupérerait son unité morale et les transgressions trouveraient une justification à l'intérieur de l'ordre prévalant.

Il nous semble donc que la raison d'Etat doit être entendue comme la somme de différents éléments, qui pourraient être schématisés comme suit :

1. un savoir « sûr et certain » sur la stratégie, ses règles et ses fonctions,
2. un ordre légitimant supérieur et indéniable
3. un appareil d'Etat (ou un appareil de contrainte politique) parfaitement identifié avec cet ordre
4. une distinction à partir de cet appareil d'Etat de ce qu'il est nécessaire de transgresser et, en général, de ce qu'il faut faire et
5. la capacité d'harmoniser les tensions et de retrouver l'unité perdue du monde grâce au lien entre l'Etat et l'ordre légitime supérieur incarné dans des règles fermes et sûres.

Au vu de tout ce développement, il convient de dire que la raison d'Etat est née à l'époque baroque avec un esprit anti-tragique[4], c'est-à-dire avec l'intention d'offrir une solution parfaite et sans fissures aux dilemmes tragiques qui traversent nos formes de vie.

La priorité de la raison et du droit sur la politique: l'alternative moderne

Curieusement, une intention harmonisatrice et anti-tragique similaire paraît suivre du projet moderne de critique et de dépassement des raisons d'Etat. En effet, le lien du pouvoir étatique avec la démocratie libérale loin d'affaiblir les raisons d'Etat démocratiques les renforce au contraire. Bien que la modernité, comme nous le verrons, essaie de résoudre le problème en remplaçant la religion et la loi de dieu par la raison et la loi naturelle, c'est dans la modernité où nous pouvons mieux apprécier peut-être les tensions que les raisons d'ordre politique mettent sur le tapis. De fait Carl J. Friedrich (Friedrich 1957, p. 65-66) affirmait que seule la raison d'Etat pouvait apparaître quand les sphères opposées (celle de la justice et du bien commun, par exemple) se sont complètement développées : c'est le cas dans les Etats constitutionnels, étant donné que seulement chez ces derniers se produit, selon l'auteur, un authentique dilemme dû à la difficulté de maintenir la sujétion du gouvernement et de la politique d'une part, à la loi, à la morale ou à la justice d'autre part. Et c'est pourquoi, continue Friedrich, ils sont concernés par la raison d'Etat sous sa forme la plus radicale. Les questions-clés dans ce cas seraient : quelle est la conduite d'une communauté constitutionnellement organisée (libérale-démocrate) dans des situations d'exception et de haut risque pour sa survie ? Quelles sont les limites de la montée en puissance de cette communauté quand un tel événement implique une certaine rupture de son ordre intérieur ? ou quand elle implique de donner la priorité à des valeurs qui ne sont pas comprises dans sa « constitution » ? Dans quelles circonstances les exceptions à la règle ou à la loi sont-elles justifiées ? Etc.

Dans la modernité les raisons d'ordre politique se trouvent plus vives que jamais. Déjà Harrington avait écrit que la « raison d'Etat du peuple [n'était rien d'autre que] marcher vers sa liberté » (Hamilton 1998). C'est, cependant, Jean Jacques Rousseau qui a le mieux illustrer le déplacement le plus illustre de cette problématique, au moins dans sa première phase. En réalité cette première phase de compréhension moderne du problème est simple : il s'agit d'identifier la liberté et la justice avec cet ordre politique capable de se gouverner par la volonté générale. De fait, le Genevois définit la volonté générale comme « tendant toujours à la conservation et au bien-être du tout et de chaque partie », et comme étant, en plus, « l'origine des lois et la règle du juste et de l'injuste pour tous les membres de l'Etat » (Rousseau 1985). Ainsi la volonté générale se constitue dans le principe fondateur de l'ordre politique et de la parfaite identité entre le bien commun et la justice. L'idée rousseauiste est simple : si la volonté générale conduit au corps politique, nous aurons la possibilité d'éviter les tensions des raisons d'ordre politique. En soumettant par le contrat social chaque citoyen aux conditions qui s'imposent à tous les autres, en s'aliénant au collectif de manière complète, il se produit un « accord admirable de l'intérêt et de la justice » (Rousseau 1988, livre III, chapitre 4). Cet « accord admirable » entre intérêt et justice est aussi extensible au reste des dichotomies, puisqu'il concerne aussi la relation entre individu et collectivité, entre les parties et le tout, le particulier et l'universel, le bien commun et la justice, etc. Evidemment, cela semble miraculeux, un véritable prodige. Le prodige d'obéir sans que personne n'ordonne, de servir la justice ou le bien de tous et de chacun sans que personne n'y soit obligé, et tout cela librement et harmonieusement unis dans une sujétion seulement apparente. « Ces prodiges, nous dit Rousseau, sont l'½uvre de la loi. C'est seulement à la loi que les hommes doivent justice et liberté... » et le bien être et l'harmonie qui parcourt le corps social légitime (Rousseau 1985). Pourtant, cette loi capable de tels prodiges existe seulement parce que le peuple qui raisonne publiquement exerce son pouvoir : le pouvoir législatif. Et c'est celui-ci qui met fin à toute scission, harmonise les contraires, unifie bien commun et justice, donne de la cohérence à l'idée paradoxale que la justice universelle requiert des communautés politiques concrètes et particulières pour se réaliser. « Ce n'est pas grâce aux lois que l'Etat subsiste, c'est grâce au pouvoir législatif » (Rousseau 1988, livre III, chapitre 11). Autrement dit, Rousseau introduit le pouvoir politique comme fondement de la réunification et de l'harmonisation[5] quand bien même, cela est vrai, ce pouvoir politique formule quelques demandes extrêmement exigeantes envers ses citoyens. En effet, pour que le pouvoir puisse exercer ses fonctions et mettre fin aux dichotomies et tensions, les citoyens doivent se convertir en défenseurs zélés du bien public, quand bien même il leur en coûterait la vie et l'auto-immolation, puisqu'au final les « règles fondamentales de la raison d'Etat » (Rousseau 1988, livre II, chapitre 7) peuvent supposer effectivement que même la vie de l'individu est « un don conditionnel de l'Etat » (Ibid., livre II, chapitre 5).

Pour éviter le risque que renferment des exigences si dures par rapport à la citoyenneté et garantir que la réunification de dichotomies soit possible, le Genevois s'en remet de nouveau à la volonté générale comme centre de gravité de l'argumentation. La modernité, cependant, se montra assez insatisfaite par cette solution qui laissait une généreuse marge au décisionisme et pouvait arriver à convertir la démocratie en menace aux libertés. Il tolérait aussi, peut-être en excès, une délibération ouverte et sans limites (rationnelles, traditionnelles, religieuses ou de tout autre type) comme fondement de l'ordre politique légitime et juste. Pour mettre définitivement fin à ces dilemmes il convenait d'ajouter un élément, celui de la délibération en accord avec la raison. Cet élément fut apporté par Emmanuel Kant.

Comme il le faisait déjà remarquer dans son opuscule intitulé Qu'est-ce que les Lumières ? (Kant 1999), l'augmentation de la liberté des citoyens dans un Etat légitime a en même temps de profondes exigences à poser aux individus. Cette plus grande liberté « semble bénéficier à la liberté spirituelle du peuple, mais elle lui fixe, en même temps, des limites infranchissables ». Seulement si le peuple use adéquatement de sa raison, et que le bien commun et l'intérêt de la communauté politique concrète corresponde avec la raison universelle et ses règles certaines et indubitables, seulement alors, la regrettée harmonisation sera atteinte. Tout l'effort démocratique rousseauiste pour faire de la délibération libre du peuple le point d'Archimède de l'argumentation, se déplace maintenant vers l'idée de délibération rationnelle, en se détachant ainsi du peuple empirique ou imparfait pour s'élever vers la délibération abstraite et parfaite.

Cette délibération rationnelle n'est pas en réalité le produit d'une discussion risquée entre les concernés. Elle se situe plutôt au plan transcendantal de la raison pratique où les risques de l'empirique ne peuvent la toucher. Les règles, les lois et le droit conformes à la morale universelle surgissent de cette manière des impératifs de la raison, et non du peuple ou du pouvoir législatif. Ici, contrairement à Rousseau, c'est la loi, non le pouvoir législatif qui devient cruciale. La transcendantalisation rationnelle nous donne accès aux lois et garantissent à travers elle la justice. Le prix, naturellement, est d'échapper au règne du concret réellement existant pour s'élever vers une abstraction qui « fixe des limites infranchissables » et peuvent arriver à se constituer (ceci est le risque) en une sorte de despotisme de la raison.

Ceci veut dire que peu importe qu'il existe ou non une délibération démocratique des concernés dans la réalité politique concrète. L'ordre politique doit se gouverner, ceci est certain, « en républicain » comme il plaisait à Kant de le dire. C'est-à-dire qu'il doit gouverner en accord avec la raison pratique, mais que cette raison soit appliquée par un autocrate ou qu'elle soit le produit de la délibération libre en démocratie, peu importe. Ce qui importe c'est le contenu de ces règles qui sont celles qu'un peuple mature choisirait (Ibid., p. 113). Le conditionnel kantien (ce qu'un peuple mature « se prescrirait à lui-même ») remplace l'impératif rousseauiste (l'Etat subsistera, non pas grâce à la loi mais « grâce au pouvoir législatif »). Dans ces conditions, l'harmonisation du bien commun et de la justice s'obtient en ajustant le premier au second, en faisant rentrer les résultats de la délibération des concernés dans un moule rigoriste et universaliste de ce qui constitue la raison. Raison qui doit s'exprimer en des règles sûres et certaines, susceptibles d'être correctement interprétées par n'importe quelle personne rationnelle (même par un autocrate rationnel). Aussi bien Kant que Hobbes pense que la certitude rationnelle dans la découverte de règles certaines est ce qui rend supérieure la raison par rapport à la prudence qui est incertaine, instable et contingente (Hobbes 1968, chapitre 46). Ainsi, la prudence démocratique comme fondement de l'ordre politique doit laisser sa place à la raison libérale pour pouvoir dépasser les énigmes des raisons d'ordre politique en atteignant un niveau de certitude plus élevé et pour pouvoir garantir en même temps que les tensions révélées par ce type de raisons s'ordonnent harmonieusement. Cette supériorité de la raison, de la science et de la certitude ont débouché sur la prévalence du droit, des juges et des experts par rapport à la prudence, à la politique et au contrôle citoyen (toujours risqué et contingent). La priorité du droit est une des conséquences les plus évidentes de la lutte de la modernité contre les raisons d'ordre politique. Il faut ajouter en plus que cette tendance s'approfondit de nos jours.

La nécessaire priorité de la politique sur le droit: quelques notes sur la situation contemporaine

La solution contemporaine au problème des raisons d'Etat et aux scissions qu'il renferme suit le sillage kantien même s'il s'agit, certes, d'un kantisme reformulé de manière procédurale. Elle consiste fondamentalement à rechercher le dépassement des raisons d'ordre politique dans les règles procédurales et rationnelles, chez les juges et dans le droit. Cette solution pour dépasser les scissions et les tensions de nos formes de vie politique peut sembler un choix théorique douteux. La conséquence en est que l'on se retrouve avec un milieu politique qui n'est plus problématique puisqu'établit par la raison, par la possibilité d'une délibération entre les concernés, ou par la rationalité optimale des experts, par autant de faits rationnels dont l'existence serait due à l'absence de violence et de contraintes. La primauté du pouvoir judiciaire ou des hauts tribunaux découle presque automatiquement de cette idée et donne de cette façon « corps » à la raison dans des institutions concrètes. Les institutions devraient répondre aux défis de la réalité en interprétant et réinterprétant les textes constitutionnels et les lois de manière à ce qu'elles s'adaptent, si besoin est, à la nature changeante des temps. La théorie politique comme théorie du pouvoir se rend ainsi devant la supériorité de la théorie de la justice entendue juridiquement laquelle s'allie avec la morale. Fin heureuse : justice et pouvoir se séparent nettement, la première incarne le bien, le second est peut-être un mal nécessaire qu'il faut de toutes façons contrôler au moyen de l'application des lois et réduire à un champ résiduel de la vie sociale.

Toutefois, ceci étant dit, il y a quelque chose qui ne tient pas bien dans cet édifice parfait et sans fissures. La politique est nécessairement un pouvoir ordonnateur qui assure la paix et le droit. Elle peut établir les conditions de la justice, c'est-à-dire de cette chose si imparfaite et aléatoire que nous appelons justice, et non de cette chose merveilleuse dont nous rêvons et que nous appelons de la même manière. Mais elle peut seulement le faire en recourant au pouvoir et à la discipline. La politique est constituée par ces deux éléments que sont le pouvoir et la justice et qu'elle cherche à équilibrer en établissant une zone de rencontre citoyenne, en stipulant des limites et des exclusions qui sont nécessaires et adéquates[6], en compensant les inégalités, en établissant des hiérarchies, de la discipline et de l'autorité, tout comme des espaces de libertés, de garanties et de droits. L'Etat est le lieu où ces tâches politiques ont lieu depuis très longtemps. L'instauration et le maintien d'un ordre politique sûr et libre coexiste nécessairement avec cette dualité et ce problème ne peut être résolu a priori (Ritter 1972, p.103), ni être figé dans des règles inamovibles, ni ne peut non plus garantir son effectivité à travers une argumentation juridique particulière.

Même dans des idées comme le consensus par recoupement rawlsien, dessiné en partie pour éviter ces difficultés, on note la réapparition de tensions. En effet, il semble raisonnable de considérer comme impossible l'obtention d'un consensus rationnel complètement inclusif (Mouffe 1994). Ceci revient à dire qu'un consensus rationnel qui n' « écarte » que ce qui mérite strictement d'être exclu et qui n'intègre en son sein que ce qui doit être strictement inclus constitue un rêve utopique mais certainement pas une réalité artificielle ou théorique. Tout au plus s'agit-il d'un projet auquel certains veulent tendre, mais non de quelque chose qui puisse fonder la légitimité et la justice de nos systèmes normatifs. S'il en est ainsi, c'est-à-dire si le consensus parfait n'existe pas, ce qui reste à déterminer est si l'exclusion qui accompagne tout consensus par recoupement est un problème de raison ou d'hégémonie particulière. S'agit-il de quelque chose qui découle de la rationalité, et qui par conséquent peut aspirer à une légitimation universelle basée sur la justice ? Ou s'agit-il de quelque chose qui découle du pouvoir, c'est-à-dire de notre capacité à donner priorité à certaines valeurs sur d'autres en offrant des raisons et des arguments qui ne se fondent pas sur un accord avec la raison universelle ?

Selon la terminologie rawlsienne tout ceci peut se retraduire comme le problème des limites au pluralisme, c'est-à-dire le problème de la justification des limites nécessaires au pluralisme pour construire un système inclusif, légitime et juste. Alors que le fait du « pluralisme raisonnable » ne constitue pas un conflit pour Rawls, ni quelque chose dont nous devrions nous plaindre (on retrouve ainsi l'idée de John Stuart Mill concernant la richesse du pluralisme[7]), il en est tout autrement du « pluralisme comme tel » (pluralism as such, Rawls 1993, p. 144)). Celui-ci, oui, peut signifier un problème politique sérieux, parce qu'il peut inclure des formes de vie ou des orientations politiques incompatibles avec ce que les autres considèrent comme des critères politiques de la justice. Le « pluralisme comme tel » peut en effet parfaitement inclure la mafia, le terrorisme ou des pratiques culturelles comme l'ablation ou le fait de brûler des veuves[8]. La différenciation entre « pluralisme raisonnable » et « pluralisme comme tel » devient donc un problème crucial.

Certes, n'importe quel système d'institutions nous oblige à choisir entre des valeurs qui nous sont chères pour lesquelles il est difficile d'établir des priorités, difficile aussi de faire des ajustements pourtant nécessaires même si nous ne disposons pas toujours d'une représentation claire à ce propos. Et, évidemment, tout consensus par recoupement (overlapping consensus) suppose une perte que nous devons considérer sérieusement parce que la certitude d'exclure seulement des formes de vie non dignes n'existe pas (Ibid., p. 57 et p.197-198). Rawls suppose, en tout cas, que ces limites ne sont pas injustes ou arbitraires si nous arrivons à garantir qu'il existe un « espace suffisant » pour la pluralité. Mais nous n'avons pas plus de critère pour juger cette idée d' « espace suffisant » que la conception politique de la justice même. L'argumentation est donc circulaire. De plus, l'idée d' « espace suffisant » n'est pas vraiment d'une aide précieuse pour y voir plus clair s'il faut l'entendre comme une règle capable de nous donner un point d'appui. En réalité, dit Rawls, il s'agit d'une métaphore (Ibidem, p. 198 note 33).

Cependant, souvenons-nous que pour Rawls, la configuration de la justice autour d'une doctrine compréhensive comme le libéralisme de Kant ou le libéralisme de Mill (c'est-à-dire, la compréhension de la justice en termes d'une seule conception du bien), requiert et exige de la contrainte et l'usage du pouvoir oppressif de l'Etat. Rawls suggère d'appeler cela « le fait de l'oppression » (Ibidem, p. 37). C'est pourquoi il décide de parier pour une théorie procédurale de la justice capable d'éviter ce "fait de l'oppression". Cependant, derrière ce qui est dit sur le pluralisme raisonnable, le pluralisme comme tel et l'exclusion dans le consensus par recoupement, la question pertinente est de savoir pourquoi dans ce cas la contrainte s'évapore, l'oppression disparaît et, ce qui est plus grave, le pouvoir s'estompe jusqu'à acquérir l'invisibilité propre du juste et du légitime. Ceci pourrait seulement être garanti par une inclusion totale ou une inclusion parfaite, c'est-à-dire, là où il existe des garanties suffisantes de n'exclure que ce qui mérite d'être exclu. Mais ceci, selon Rawls même, est précisément ce que nous n'avons pas. Et dans ces conditions, on comprend encore moins pourquoi Rawls considère le raisonnement en milieu judiciaire comme supérieur au débat public dans d'autres milieux.

Parce qu'en effet, s'il y avait des règles suffisamment garanties comme rationnelles et parfaitement inclusives, peut-être le raisonnement dans le milieu judiciaire pourrait prendre en charge de fonder nos décisions les plus problématiques et les juges devraient, alors, avoir le dernier mot sur certains sujets épineux, conflictuels et cruciaux. Mais tel n'est pas le cas. Comme le signale Muguerza, il est plus que douteux qu'on puisse affirmer, par exemple, que les abolitionnistes qui luttèrent contre l'esclavagisme le firent en interprétant la constitution alors en vigueur aux Etats-Unis (Muguerza 1998, p. 27). Cela me semble également douteux de supposer que nous soyons arriver dans les démocraties libérales à établir un système où toute exclusion illégitime peut être dépassée par une application correcte du droit, où les groupes exclus n'ont besoin de rien de plus que de se rendre au tribunal pour voir satisfaites leurs revendications, et où tout le dispositif institutionnel se trouve si bien huilé qu'il permette que la justice apparaisse sans s'en remettre ni au pouvoir ni à la politique.

Pour le reste, pouvoir participer à l'établissement de solutions aux problèmes, cela exige très souvent des mécanismes d'implications non dialogiques ni institutionnelles pour attirer l'attention : depuis la grève jusqu'à la désobéissance civile, depuis la violence limitée d'une protestation de rue jusqu'à la paralysie d'un service public, depuis la dissidence exemplaire d'un groupe marginal à la manipulation stratégique des moyens de communication pour rendre publique la protestation.

Dans ces cas là, le problème consiste à savoir si cette violence limitée, cet exercice du pouvoir (entendu comme capacité d'action partagée et comme capacité d'influencer ou de forcer les autres) de la part des exclus, cette transgression de la légalité pour obtenir justice, sont ou non justifiés. C'est-à-dire, si les fins excusent les moyens dans certaines circonstances. Comme nous y avons fait allusion, tout moyen n'est pas bon à ce propos. De fait, seul est valide ce qui fonctionne et seul fonctionne ce qui se maintient à l'intérieur de limites déterminées de transgression : ce que notre éthique, et non seulement notre intérêt, est capable de tolérer. Le tolérable a un lien clair avec la citoyenneté, avec la culture politique, avec l'éducation civique, avec l'accès citoyen aux problèmes politiques, etc. mais cela ne justifie pas n'importe quoi. Par exemple, ni le terrorisme ni le contre-terrorisme d'Etat ne nous semblent légitimes bien que les deux essaient de justifier leurs fins et leurs moyens. De même est condamnable tout type de lynchage même si le lynché est un criminel et si l'action concertée de la multitude n'est pas sujette à contrainte ou à manipulation. Nous ne croyons pas que soit justifiable l'individu qui ne paie pas ses impôts en argumentant que ce qu'on lui exige fait partie de son travail et n'appartient qu'à lui seul. Et cela est injustifiable malgré le fait qu'il invoque une conception de la justice pour justifier la transgression de la légalité. Tout n'est donc pas acceptable. La question est de savoir si l'acceptable et l'inacceptable peuvent être parfaitement énoncés, préalablement, par la raison et le droit et ceci à travers des règles universelles. Parce que si c'était le cas, si l'on avait un point d'Archimède sur lequel appuyer ces différences alors, en effet, les juges disposeraient de la règle qui leur est nécessaire pour devenir le pouvoir politique par excellence dans les démocraties libérales. Grâce à ce point d'Archimède, le pouvoir judiciaire deviendrait le centre de gravité de la démocratie, le lieu du dernier mot, le véritable souverain. Nous aurions ainsi remplacer l'idée absurde qui prévalait avant les Lumières d'un « pouvoir bon et paternel » par l'idée postmoderne non moins absurde du « bon juge » (Ferrajoli 1995, pp. 807 et sq., p. 941 et sq).

Nous ne croyons pas qu'il faille partager quoi que ce soit avec Carl Schmitt sur le concept de politique pour pouvoir être d'accord avec lui sur l'idée selon laquelle la prétention ultime de la légalité et de l'Etat de droit est de « dépolitiser » le monde (Schmitt 1996, pp. 33 et sq, 137 et sq, 202 et sq, etc.). Etat et politique restent « cernés » par un système de normes (ou finissent pas être identifiés à ce système) de telle manière qu'il devient possible d'établir la souveraineté « de la Constitution », « de la justice », « de la raison ». Le pouvoir souverain n'est pas, ainsi, ni celui du « prince » ni celui du « peuple », mais celui qui dérive de notre capacité à nous donner un système politique entièrement rationnel et basé sur la certitude. Et, comme il arrive par ailleurs dans une bonne partie de la théorie politique contemporaine, il semble que de cette « dépolitisation du monde » il s'ensuive une politique sans scissions, ni conflits sérieux, ni doutes : une politique normativement impeccable. Un édifice qui semble construit pour « professeurs » de bonne volonté (les « gardiens » de notre rationalité, comme les appellerait Richard Rorty), mais cela semble assez irréel pour les hommes politiques, même pour les hommes politiques de « bonne volonté » qui plutôt que de « garder » notre rationalité essaient de l'appliquer. Ceci est donc l'idéal auquel tendrait le remplacement de la démocratie par le droit.

Cependant, l'ordre du droit, le bel ordre de facture kantienne, fondé sur la rationalité, l'harmonie, la hiérarchie, la découverte rationnelle de règles certaines et son application, se voit déstabilisé par l'irruption du pluralisme, la contingence et les tensions proprement politiques. Quand on suggère l'existence de telle ou telle « vérité » en relation avec certains droits, normes, règles ou principes, une telle déclaration ne met pas fin à la discussion politique et plurielle sur ces derniers, au contraire elle l'ouvre et constitue le « pistolet de départ » pour la conduite du débat. En un mot, la « vérité » et « l'ordre rationnel » se politisent. Si vous me passez la métaphore, le règne de la « monarchie » kantienne basé sur la légalité, la rationalité et l'ordre, est envahi par la république aristotélico-machiavélienne fondée sur la prudence, la pluralité et les équilibres instables.

Il nous semble urgent de se débarrasser de la prétention contemporaine à diluer la démocratie dans le droit, la politique dans la sécurité rationnelle, le débat et le pluralisme dans le consensus total et inclusif. Une politique libre ne peut coexister avec la sécurité rationnelle, mais seulement avec la prudence et la vertu. Comme l'avait déjà signalé Hannah Arendt, si nous possédions la vérité nous serions libres (Arendt 1968, p.34). Tout comme dans nos vies personnelles nous serions tentés de sourire si quelqu'un nous offrait l'assurance du bonheur, de la perfection ou d'une vie sans choix difficiles, nous devons abandonner la naïveté qui nous guette lorsqu'on passe sur le plan public où l'on rencontre une multitude de personnages (hommes politiques, juges, intellectuels ou journalistes) qui nous promettent la perfection seulement en suivant leurs conseils. Nous devons résister à la tentation de nous transformer en citoyens satisfaits implacables ou impeccables, pour braver la tâche plus modeste d'être des citoyens réfléchis tout court. Et il n'y a pas de loi, de règles ou de droit qui nous exempte de cette responsabilité et des risques que cela comporte.

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Notes

[1] Sur ce point voir le débat sur le « consensus par recoupement » de Rawls dans le dernier paragraphe de cet article.

[2] Nous utilisons l'adjectif "machiavélique" dans son sens usuel, c'est-à-dire en référence à des attitudes frauduleuses et stratégiques. En revanche, nous utilisons l'adjectif, plus neutre, "machiavélien" pour faire référence à ce qui relève de l'½uvre et des traitements problématiques de l'auteur.

[3] Voir, par exemple, Pocock 1975 ; Skinner 1978 ; et, plus récemment, Viroli 1998.

[4] En ce sens, il convient de préciser que lorsque la notion de raison d'Etat fait son apparition elle est lestée d'une charge antimachiavélienne.

[5]Voir, en général, ibid., livre II, chapitre 4 ; II, 5 ; III, 11 ; IV, 6 ; IV, 7 ; Rousseau 1985, p. 17, 25, 34-35, etc. ; Voir aussi Del Aguila 2000, p. 152-164.

[6] Il existe toujours des exclusions et certaines nous semblent très légitimes comme par exemple l'exclusion de la violence

[7] Voir, par exemple, Stuart Mill 1991.

[8] Le sati indien [note de la traduction]